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粤港澳大湾区需要构建世界级多枢纽航空系统
2017-07-17 09:33:47.0 《观点中国》

  周顺波 中国(深圳)综合开发研究院新经济研究所执行所长

  □ 粤港澳大湾区航空市场规模领先全球,不仅得益于需求,也由于区内各大机场保持适度竞争,提升了服务效率并降低区域航空成本。

  □ 世界级湾区在构建多枢纽航空系统上,均建立了相对统一的政府监管机构,但在区域内仍保持多市场主体的竞争格局。

  □ 粤港澳大湾区需要构建适度竞争、分工协作的多枢纽航空系统,避免行政或市场垄断而降低服务效率和服务质量。

  目前,中国已成为全球航空业增长最快的区域,6月19日巴黎航展上,波音和空中客车公司发布了对全球航空市场的预测,波音预测未来20年中国市场年均增速6.1%,将成为世界首个超万亿美元的航空市场。空客公司的预测更为乐观,预计10年内中国成为全球最大的航空运输市场。面对飞速增长的航空运输需求,我国正着力打造北京、上海、广州三大国际枢纽,形成京津冀、长三角、珠三角三大世界级机场群,构建适应未来需求的综合航空枢纽系统,以应对日益紧缺的空域、航班时刻等资源挑战。

  粤港澳大湾区建设当前已上升为国家战略,要建设具有世界级竞争力的湾区城市群,需要世界级的航空枢纽支撑。从目前的情况看,粤港澳大湾区2016年航空客运量达1.85亿人次,货运量736万吨,超过纽约、伦敦和东京几大湾区,在全球湾区中已居于领先地位。

  图 2007-2016年各大湾区航空客货吞吐量对比(亿人次,百万吨)

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  粤港澳大湾区航空市场规模之所以领先全球,一方面缘于过去三十年珠三角作为“世界工厂”的内生需求,另一方面也缘于区域内各大机场保持相对竞争,尽管过去一直有观点批评区域内机场存在重复建设、能力过剩等问题,但是事实表明,正是由于广深港三大枢纽的相互竞争,提升了市场服务能力和服务效率,降低了区域航空运输成本,从而提振了区域航空市场需求。

  但也应该看到,当前粤港澳大湾区各机场由于产权主体不同、港澳空管体制差异等因素,存在监管协调力度不足、资源不足与资源浪费并存等问题。粤港澳湾区内各大机场在保持相对竞争的格局下,需要进一步强化分工合作,形成面向全球的航空运输网络,助力国际一流湾区和世界级城市群建设。

  一、粤港澳湾区建设世界级航空枢纽面临挑战

  1、航空客货总量全球湾区领先,但人均出行次数依然较低。

  粤港澳湾区虽然航空客货总量大,但与伦敦、东京、纽约等世界级湾区相比,人均航空出行次数依然较低,仅为纽约湾区的1/4,伦敦湾区的1/5,依然有较大的提升空间。

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  表2:2016年全球湾区航空出行情况对比

  2、枢纽机场连通性不足,服务水平和服务效率仍有待提升。

  粤港澳湾区国际直达通航点数量仍然偏少,面向全球的航空网络不够完善。根据英国欧艾吉航空国际有限公司(简称OAG)2015年发布的全球航空枢纽连接度指数排名,全球连通性最好的50家枢纽机场中,粤港澳湾区仅香港机场入围,连接度指数得分416分,排名第41位,仅为排名第一的亚特兰大机场的六分之一。广深港三大枢纽在航线航点的设置上未能发挥协同效应,存在重复竞争,粤港澳湾区面向全球的直航点数量仍需提升。

  3、政府统一监管协调力度不足,市场主体自发合作存在局限。

  粤港澳湾区目前在政府层面缺乏统一的监管协调机制,更多依赖于各市场主体的自发合作。广深港以及珠海、澳门五大机场虽已建立了定期沟通协调机制,在粤港澳合作框架下形成了A5联盟,但由于定位分工、产权归属、运行标准、利益主体等多方面的原因,在基础设施、国际客货等方面合作进展缓慢。如2008年深港机场轨道联络线计划,双方讨论后归于沉寂,其中固然有建设成本高昂的问题,但双方利益诉求差异也是计划难以推行的重要原因。各机场在基础设施、航线网络、航权安排、关务安排、资金支持等多方面也缺乏有效合作机制安排,尚未实现机场间快速中转和行李联运等基本功能。此外,近年来随着飞行流量不断增加,空域矛盾日益突出,成为制约粤港澳湾区航空枢纽建设的重要因素。

  二、世界级湾区发展多机场枢纽系统的经验

  国际航空枢纽能够有效推动全球高端资源的集散,增强面向全球的资源集聚和辐射能力,尤其是增强对跨国企业总部、国际组织机构、领事馆等国际政治经济资源的吸引力,推动形成面向全球的创新网络。纽约、伦敦、东京等世界一流湾区均形成了面向全球、分工协作的多枢纽机场系统。

  1、建立跨行政边界的协调监管机构

  纽约湾区三个主要机场(肯尼迪国际机场、纽瓦克自由国际机场和拉瓜迪亚机场)旅客吞吐量达1.3亿人次。为加强机场、港口等基础设施的统筹协调,纽约州和新泽西州联合设立跨区域协调监管机构——纽约新泽西港务局,负责区域内机场系统统筹协调。港务局使用包括政策、价格、收费等不同手段,在三个主要机场间灵活、动态地调节航空旅客运量,促使运量从容量饱和、服务质量下降的大型机场向其它利用情况不足的中小型机场分流。在统一监管协调机制下,各机场依然保持产权主体独立,以独立市场地位参与区域竞争。

  纽约大湾区主要机场分布图

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  2、保持多枢纽机场系统内的适度竞争

  伦敦湾区多机场系统2006年以前以英国机场集团(BAA)私有化为契机,以产权关系为纽带,根据各机场细分市场,进行分工定位,实现各机场差异化发展。但BAA对伦敦地区机场的垄断经营限制了市场竞争,致使机场运行效率低下,服务水平下降,旅客以及航空公司权益受损。根据2001年诺贝尔(NobelPrize)经济学奖获得者约瑟夫?斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)的估计,由于BAA垄断导致希思罗机场(Heathrow)每年大约6800万旅客时间损耗价值约为6.8亿英镑。为解决垄断导致的服务效率和服务质量下降问题,2008年在英国负责反垄断调查的竞争委员会的干预下,英国机场集团出售了盖德威科机场和斯坦斯特德机场的股份,仅保留希思罗机场的控股权,BAA于2012年也更名为希思罗公司。英国政府同时设立了独立的航空管理委员会(CAA)对机场服务价格和服务效率进行监管。

  3、实施统一的空域规划和飞行程序设计

  伦敦和纽约湾区都存在飞行流量大,空域资源紧张的问题,但以整体效率最大为原则,通过统一的空域规划和飞行程序设计,提升了资源使用效率,有效降低延误。如伦敦终端区空域面积只有1.7万平方公里,基本相当于珠海终端区的空域面积,但通过统一规划,优化飞行程序,以设置多条平行航路、完善流量管理系统、缩小落地间隔等多种手段,减少航班等待时间,提升运作效率,区域范围内机场的日均起降航班达到了4000架次。

  总的来看,世界级湾区在构建多枢纽航空系统上,均建立了相对统一的政府监管机构,但在区域内仍保持多市场主体的竞争格局。伦敦湾区的经验也表明,试图以单一市场主体替代政府的统一监管,结果只能损失区域航空服务效率和公众利益,从而损害区域竞争力。

  三、构建适度竞争、分工协作的粤港澳大湾区多枢纽航空系统

  为更好地服务于粤港澳湾区建设,一方面要加强政府监管协调,实现粤港澳湾区内部各机场的优势互补,避免内耗和资源浪费;另一方面也要保持适度市场竞争,避免行政或市场垄断而降低服务效率和服务质量。

  1、构建适度竞争的航空多枢纽系统。

  在市场主体方面,以广深港三大机场为核心,保持多市场主体竞争的格局,确保服务质量和服务效率持续提升。另一方面,政府应推动基础设施协作和资源对接,推动广深港三大机场的无缝对接与中转,尽快启动穗港深机场轨道线的建设,统一空域规划和飞行程序,形成一体化运作的多枢纽机场系统,打造全球领先的航空枢纽。

  2、成立粤港澳湾区机场管理局。

  为解决利益主体及制度差异问题,借鉴新泽西港务局的模式,联合行业管理部门、地方政府、机场等多方成立粤港澳湾区机场管理局,作为专业技术管理机构,解决行政分割问题,对各市场主体进行监管,加强对粤港澳湾区航空枢纽建设的统筹协调。

  3、探索进一步开放粤港澳地区航权。

  充分发挥香港以及深圳特区开放前沿的作用,利用自贸区建设的契机,借鉴海南的经验,顺应全球“天空开放”趋势,探索在粤港澳湾区打造自由飞行区,吸引全球航空公司开辟航线。加强与军方、国家空管局的沟通,争取民航局空管局对粤港澳空域资源进一步开放和优化,实现空域资源的进一步释放。

  4、率先探索客货通关便利化政策。

  优化国际客货流程,探索推行管制代理人制度,全面推行国际旅客入境144小时免签、离境退税等便利政策,为国际航空客货企业及旅客提供便利。

  http://opinion.china.com.cn/opinion_85_168085.html

 
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